一、总体要求

以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，认真贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以解决我市城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求为目标，按照托底供养、属地管理、城乡统筹、适度保障、共享发展的基本原则，抓紧健全制度、完善政策、理顺体制、健全机制，尽快将我旗农村牧区五保供养和城市“三无”人员保障制度统一为城乡统一的特困人员救助供养制度。建立起与经济社会发展水平相适应，与其他社会救助制度、社会保险、社会福利制度相衔接的特困人员救助供养制度，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围，切实维护他们的基本生活权益。

　　二、供养对象范围、内容和形式

　　（一）供养对象范围

　　城乡老年人、残疾人及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：

　　无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无履行义务能力。

具体认定办法按照《通辽市特困人员认定办法》规定执行。

（二）供养内容

　　特困人员救助供养主要包括以下内容：

　　1．提供基本生活条件。包括供给粮油、副食品、生活用燃料、服装、被褥等日常生活用品和零用钱。可以通过实物或现金的方式予以保障。

　　2．对生活不能自理的给予照料。包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务。

特困人员生活自理能力分为完全具备生活自理能力、部分丧失生活自理能力、完全丧失生活自理能力三类。特困人员生活自理能力状况，可按照直观、简便、易操作的原则，参照《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB／T 16180－2014）、《老年人能力评估》（MZ／T 039－2013）、《老年人生活自理能力等级划分与评定》（DB35／T 1479－2014）等有关标准，运用是否具备自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡等6项指标评估特困人员的生活自理能力。6项都能自主完成的，认定为完全具备生活自理能力；有1至3项不能自主完成的，认定为部分丧失生活自理能力；4项以上（含4项）不能自主完成的，认定为完全丧失生活自理能力。有条件的由旗民政部门委托苏木乡镇医疗卫生机构或者其他专业机构开展特困人员生活自理能力评估。　                     

特困人员年龄在80周岁及以上的，或残疾等级被评定为二级及以上的，原则上认定为部分丧失或完全丧失生活自理能力。特困人员生活自理能力发生变化的，应及时予以重新评估认定。

　　旗民政部门要统筹购买特困人员照料护理服务，规范委托服务行为，明确服务项目、受托机构、费用标准、责任追究等内容，并对服务协议履行情况进行监督。集中供养对象的照料护理费用应拨付给供养服务机构，旗民政部门要对民办供养服务机构中特困人员生活照料情况做好监护；分散供养对象的照料护理费用由旗政府统筹用于政府购买照料护理服务，并签订照料护理服务协议。支持、引导社会工作服务机构和专业社会工作者为特困人员提供困难帮扶、社会融入、心理疏导、资源链接、社会康复、权益维护等专业服务，积极构建物质资金帮扶与心理社会支持相结合、基本照料服务与专业化个性服务相配套的供养模式。

　　3．提供疾病治疗。全额资助特困人员参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分。医疗费用经基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障支付后仍有不足的，由救助供养经费予以支持，有条件的地区可为特困供养人员购买商业保险。

　　4．办理丧葬事宜。特困人员死亡后的丧葬事宜，集中供养的由供养服务机构办理，分散供养的由苏木乡镇人民政府(街道办事处)委托嘎查村民委员会(社区居民委员会）或者其亲属办理。丧葬费用由旗财政从特困人员供养经费中支出。

　　5．提供住房救助。对符合规定标准的住房困难的分散供养特困人员，由住房城乡建设部门通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村牧区危房改造等方式优先给予住房救助。特困人员住房为危房或者因灾倒塌的，可根据本人意愿，安排入住供养服务机构集中供养。其住房救助补助资金按照国家、自治区、通辽市和全旗专项资金管理规定统一使用，主要用于供养服务机构建房或者维修改造支出。

　　6．提供教育救助。对在义务教育阶段就学的特困人员，给予教育救助；对在学前教育、高中教育(含中等职业教育)、普通高等教育阶段就学的特困人员，根据实际情况给予适当教育救助。

（三）供养形式

　　特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务。

　　1．分散供养。对分散供养的特困人员，经本人同意，苏木乡镇人民政府(街道办事处)可委托其亲友或嘎查村民委员会(社区居民委员会）、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。有条件的地方，可为分散供养的特困人员提供社区日间照料服务。

　　2．集中供养。对需要集中供养的特困人员，由旗民政部门按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构，除因患有传染病、精神障碍等疾病不宜集中供养外，有供养条件的公办供养服务机构不得拒收。各地要结合本地区特困人员集中供养工作现状，按照《奈曼旗民政事业“十三五”发展规划》关于特困人员集中供养的总体要求和目标任务，制定年度实施计划，分解有关量化指标，明确具体工作措施，确保完全或部分丧失生活自理能力的特困人员优先到供养服务机构集中供养，到2020年底前生活不能自理特困人员集中供养率达到50%。

对患有精神病、传染病等疾病不宜集中供养的特困人员，苏木乡镇人民政府（街道办事处）和旗综治、民政、卫生计生等部门应当妥善安排其供养和医疗服务，必要时送往专门的医疗机构治疗和托管。

三、供养标准

　　特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准。

　　基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需，不得低于当地城乡居民最低生活保障标准的1.3倍。

照料护理标准依据特困人员生活自理能力和服务需求实行差异化服务，按当地上年度最低工资标准的一定比例分档制定，一般可分为三挡。原则上对部分丧失生活自理能力、完全丧失生活自理能力对象，照料护理标准分别按照不低于上年度全旗平均最低工资标准的25%和65%确定；完全具备生活自理能力对象的照料护理标准，由旗人民政府根据当地经济社会发展水平、财力状况和特困人员实际形成的护理需求确定，原则上按照不低于上年全旗平均最低工资标准的5-10%确定。

　　旗政府根据通辽市按年度公布的特困人员救助供养指导标准，综合考虑本地区及城乡差异等因素确定执行全市救助供养标准。

　　四、办理程序

　　（一）申请程序。申请特困人员救助供养，由本人向户籍所在地的苏木乡镇人民政府（街道办事处）提出书面申请，按规定提交相关材料，书面说明劳动能力、生活来源以及赡养、抚养、扶养情况。本人申请有困难的，可以委托嘎查村民委员会（社区居民委员会）或者他人代为提出申请。

　　苏木乡镇人民政府（街道办事处）接到申请人救助供养申请后，对申请事项属于本行政机关职权范围、申请材料齐全、符合规定的，应当立即受理；申请材料不齐全的，应当一次性告知申请人需要补充的全部内容；对明显不符合条件或不属于本行政机关职权范围内的，不予受理，并书面告知其不予受理的理由。

　　苏木乡镇人民政府（街道办事处）以及嘎查村民委员会（社区居民委员会）应当及时了解掌握辖区内居民的生活状况，发现符合特困人员救助供养条件的人员，应当告知其救助供养政策。对无民事行为能力等无法自主申请的，应当主动帮助其申请。

　　（二）审核程序。苏木乡镇人民政府（街道办事处）受理申请后，应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、民主评议、经济状况核对等方式，对申请人的收入状况、财产状况以及其他证明材料等进行调查核实，于20个工作日内提出初审意见，并在申请人所在嘎查村、社区公示，公示期不少于7天。经公示无异议的，报旗民政部门审批；对不符合条件的，书面告知其理由。申请人及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供有关情况。

(三)审批程序。旗民政部门应当全面审查苏木乡镇人民政府（街道办事处）上报的申请材料、调查材料和审核意见，根据审核意见和公示情况，按照不低于30%的比例随机抽查核实，并在20个工作日内作出审批决定。对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在嘎查村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。

　　旗民政部门、苏木乡镇人民政府（街道办事处）应加强对特困人员的动态管理，至少每半年进行一次经济状况信息化核对，每年进行一次入户检查，做到应养尽养，应退尽退。

　　（四）发放程序。特困人员的救助供养资金由旗财政部门按时足额拨付。集中供养对象的救助供养金，直接拨付到供养服务机构。分散供养对象的救助供养金，通过社会化发放的方式于每月（或每季度首月）10日前存入到供养对象的银行账户。

（五）终止程序。特困人员不再符合救助供养条件的，其本人、嘎查村民委员会（社区居民委员会）或者供养服务机构应当及时告知苏木乡镇人民政府（街道办事处），由苏木乡镇人民政府（街道办事处）审核报旗民政部门核准后，终止救助供养并予以公示。同时，旗民政部门、苏木乡镇人民政府（街道办事处）在工作中发现特困人员不再符合救助供养条件的，应当及时办理终止救助供养手续。

特困人员中的未成年人，满16周岁后仍在接受义务教育或在普通高中、中等职业院校就读的，可继续享有救助供养待遇。

对终止救助供养的原特困人员，符合最低生活保障、医疗救助、临时救助等其他社会救助条件的，应当按规定及时纳入相应救助范围。

旗民政部门要加强特困人员救助供养对象档案管理，全面建立本地区特困人员分类管理档案，实行特困人员“一人一档”，纸质档案应与电子档案一致；同时，规范网上审核审批流程，苏木乡镇人民政府（街道办事处）将特困人员申请、受理、审核等相关材料按要求录入系统，旗民政部门进行网上审批。

　　五、供养服务机构管理

　全旗各地要科学合理统筹规划本地区特困人员供养服务机构建设，“十三五”期间要以建设各地中心性或区域性中心供养服务机构为主，形成规模化、专业化服务，重点推进现有机构特别是苏木乡镇敬老院设施达标，使生活用房、消防设备、无障碍设施、应急呼叫系统、安全监控系统等符合相关规范和技术标准，满足生活不能自理特困人员的照料护理需求。各地要依法全部为供养服务机构办理法人登记，对以政府投入为主、利用国有资产举办的供养服务机构，按照《事业单位登记管理暂行条例》有关规定，进行事业单位法人登记管理。对本地区供养服务机构设施设备进行改造，推进供养服务机构设立许可工作和消防许可达标，开展特困供养服务机构等级评定工作，与食品药品监管、卫生计生等行政主管部门签订责任书。规范供养服务机构日常运营管理，建立健全内部管理、安全管理和服务管理等制度，为特困人员提供日常生活照料、送医治疗等基本救助供养服务。在满足特困人员集中供养需求前提下，积极为其他低收入、高龄、独居和失能老年人提供照料服务。

　　积极推进“医养结合”，对具备条件的供养服务机构，支持其内设医疗机构（医务室或护理站），并按规定纳入基本医疗保险定点范围；对不具备条件的，支持其与周边医保定点医疗机构协议合作，通过定期巡诊义诊、转诊接诊优先等方式，为特困人员提供便捷医疗服务。鼓励通过设置护理专区、提供护理床位等方式，完善护理服务功能，为供养对象提供多种形式的照料护理服务。到2020年，全旗护理型床位占供养服务机构床位总数的比例要达到40%以上。

按照完全具备生活自理能力、部分丧失生活自理能力、完全丧失生活自理能力集中供养对象分别不低于1∶10、1∶6和1∶3的比例配置护理人员，同时要不断充实工作人员，合理安排使用专业社会工作者，通过“引进来”和“送出去”，加强岗位培训等方式，吸引更多的专业人才加入，多渠道提升供养服务机构的业务能力和服务水平。

　　 六、工作机制

　　（一）建立健全特困人员救助供养资金保障机制。

　各地要将政府设立的供养服务机构运转经费、特困人员救助供养所需资金按比例列入财政预算。原则上要按照不低于每名集中供养对象基本生活标准的40%安排专项运转经费（主要用于人员工资、办公经费、设备设施购置维护经费以及水电取暖费等），确保供养服务机构正常运转。同时，积极拓宽资金筹集渠道，加大福彩公益金用于公办供养服务机构建设维修、设备购置投入力度，各级要进一步加大投入力度，确保敬老院、福利院等供养服务机构正常运行。上级财政在资金分配时将重点向救助供养任务重、财政困难、工作成效突出的地区倾斜。各地区要结合实际，统筹中央、自治区、通辽市和旗本级补助资金用于特困供养人员基本生活、照料护理、医疗救治、丧葬等支出。分配上级下达的社会养老服务体系建设资金和各级福利彩票公益金时，要加大对农村牧区特困人员供养服务机构支持力度，确保投入占比稳步提高。有农村集体经营等收入的地方，可从中安排资金用于特困人员救助供养工作。

　　（二）建立健全特困人员救助供养工作考核评价机制。

　　加强对特困人员救助供养工作的绩效管理和监督考评，市、旗民政、财政部门要制定具体指标体系和评价办法，组织开展绩效评价。加强专项督查，旗考核办从2017年开始将特困人员供养工作纳入对各苏木乡镇场街道领导班子年度考核内容。

　　（三）建立健全社会力量参与机制。

　　各地要制定和落实优惠政策，鼓励社会组织、社会工作服务机构、企事业单位和志愿者等社会力量通过捐赠、创办供养服务机构、结对帮扶、提供志愿者服务等方式，参与特困人员救助供养工作，为特困人员提供专业化、个性化服务。通过委托、承包、采购等方式，加大政府购买服务和项目支持力度。鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式，采取公建民营、民办公助等方式，支持社会力量参与供养服务机构建设和运营。在保障特困人员集中供养需求的前提下，公建民营等形式的供养服务机构向社会开放的床位可享受社会办养老机构的运营补贴。积极探索通过政府购买服务等方式向民办机构购买供养服务，满足特困人员多样化、个性化服务需求，统筹各方资源提高供养能力。

　　七、保障措施

　　（一）加强组织领导。

　　特困人员救助供养工作实行地方各级政府负责制，主要负责人对本行政区域内的特困人员救助供养工作负总责。各地要将特困人员救助供养工作列入重要议事日程，将特困人员救助供养机构建设纳入本地区经济社会发展规划，建立健全政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制。要切实担负起特困人员救助供养政策制定、资金投入、工作保障和监督管理责任，苏木乡镇人民政府（街道办事处）要切实履行特困人员救助供养申请受理、审核、委托照料等职责。各级民政部门要切实履行行政主管部门职责，着力加强特困人员救助供养工作规范化管理和信息化建设，推进基层管理服务能力建设，建立健全供养服务机构建设管理服务标准体系。发挥好统筹协调作用，加强与相关部门的沟通协调，形成工作合力；财政部门要做好资金筹集、管理和发放等工作；发展改革部门要将特困人员救助供养机构纳入相关专项规划，支持供养服务设施建设；卫生计生、教育、住建、人社、公安、食药监等其他社会救助管理部门要依据职责分工，积极配合民政部门做好特困人员救助供养相关工作，实现社会救助信息互联互通、资源共享，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

　　（二）搞好政策衔接。

　　各地区要统筹抓好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度的有效衔接工作。特困人员对象认定时，其享受的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇，不计入收入。纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障、困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴政策。纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策。

　　（三）强化监督管理。

　　各地要将特困人员救助供养制度落实情况作为督查督办的重点内容，建立监督管理长效机制和绩效评价机制，定期组织开展专项检查，及时研究工作中解决存在的突出问题。民政、财政、审计、监察等部门要加强对特困人员救助供养资金管理使用情况的监督检查，防止挤占、挪用、虚报、冒领等违纪违法行为发生。充分发挥社会监督作用，对公众和媒体揭露发现的问题，要及时查处并公布处理结果。完善特困人员救助供养责任追究制度，加大行政问责力度，对责任不落实、互相推诿、处置不及时等造成严重后果的单位和个人，要依法依规追究责任。

　　（四）加强政策宣传。

　　各地要组织开展特困人员救助供养政策宣传，充分利用报刊、广播、电视等媒体和互联网以及公共阅览室、资料索取点、信息宣传栏、宣传册、明白纸（卡）等群众喜闻乐见的形式，大力宣传特困人员救助供养政策，不断提高社会知晓度，使群众了解政策、求助有门。坚持正确的舆论导向，充分发挥供养服务机构“窗口”作用，积极营造全社会关心关爱特困人员的良好氛围。