奈司字〔2023〕5号

 

关于奈曼旗综合行政执法专题调研的报告

 

 

奈曼旗人民政府：

为巩固和深化行政执法体制改革，落实《奈曼旗贯彻落实<法治政府建设实施纲要（2021—2025年）>任务分工方案的通知》，奈曼旗司法局对全旗综合行政执法状况进行专题调研，现将有关情况报告如下。

一、综合行政执法基本情况

（一）机构设置情况

1.旗直综合行政执法机构设置。按照中央和自治区的改革要求，我旗全面梳理分散在部门内设机构、事业单位的执法职责，整合组建了9支旗直综合行政执法队伍：

（1）交通运输综合行政执法大队。集中行使公路路政、道路运政、水路运政、交通运输工程建设和质量监督等行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能。以交通运输局名义实行统一行政执法。

（2）旗农牧业综合行政执法大队。集中行使农作物种子、肥料、农药、农机、农畜产品、宅基地、兽医、兽药、畜禽屠宰、动物卫生、植物检疫、渔政、饲料等方面的行政执法权。以旗农牧局的名义进行统一行政执法。

（3）文化市场综合行政执法局。集中行使文化、文物、新闻出版、广播电视、电影、旅游市场、宗教、蒙古语言文字等领域的行政执法职责，并承担“扫黄打非”有关工作任务。以奈曼旗文化和旅游局名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权、行政处罚等执法权。

（4）市场监管综合行政执法大队。旗级整合工商、质监、食品、药品、物价、商标、专利、盐业、粮食等领域执法机构及相关执法力量，组建奈曼旗市场监管综合行政执法大队，以旗市场监督管理局名义统一行使行政执法权。

（5）自然资源综合行政执法大队。主要承担自然资源例行督察及其他相关专项行动、自然资源领域卫片执法、依据法律法规行使自然资源领域的行政执法工作。以旗自然资源局名义统一行使行政执法权。

（6）卫生健康综合行政执法大队。承担公共卫生、非法行医、医疗服务秩序、职业病诊断、疫情控制措施、母婴保健机构、计划生育技术服务、计划生育“两非”及公共场所、医疗机构控烟等方面的行政处罚以及与行政处罚有关的行政检查、行政强制。以旗卫计委名义行使统一行政执法权。

（7）应急管理综合行政执法大队。承担全旗非煤矿山、化工、医药、危险化学品、烟花爆竹、地震等方面的行政处罚以及与行政处罚有关的行政检查、行政强制。以旗应急局名义行使统一行政执法权。

（8）人力资源和社会保障综合行政执法大队。承担劳动保障监察、劳动用工、劳动安全和劳动卫生、劳动者维权、就业、社会保险、人力资源市场管理、劳务派遣等方面的行政执法。以旗人社局名义行使统一行政执法权。

（9）城市管理综合行政执法局。主要职责为城市管理综合行政执法和公共事业管理职责等工作，范围为大沁他拉镇行政区域规划内。根据《通辽市城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规授权和旗住建局、旗自然资源局等部门委托行使行政执法权。

2.苏木乡镇基层综合执法机构设置。我旗基层综合执法试点工作于2017年启动，八仙筒为区级试点单位，初步建立执法队伍。2019年12月，在14个苏木乡镇成立了综合行政执法局，为苏木乡镇政府所属副科级事业单位。受苏木乡镇人民政府委托，以政府名义，主要执行草原、城管、规划、水保、河道、土地等行政执法具体任务。

（二）人员编制情况

1.编制情况

我旗综合行政执法队伍共核定编制641名，实有人员423名。其中，旗直9支综合行政执法队伍核定编制361名，实有人员167名；14个苏木乡镇综合行政执法局核定编制280名，实有人员235名。我旗在编在岗综合行政执法人员共402名，占编制总数比为62.7%。

2.人员情况

一是旗直综合行政执法实有人员共计167名，占编制总数比为46.2%。性别结构男性共130名、占实有人员总数比为77.8%，女性37名，占实有人员总数比为22.2%；

年龄结构30岁以下共计1名，占实有人员总数比为0.6%。30-40岁40名，占实有人员总数比为24%。40-50岁62名，占实有人员总数比为37.2%。50岁以上64名，占实有人员总数比为37.2%；

学历构成中大专及以下学历147名，占实有人员总数比为88%。大学本科19名，占实有人员总数比为11.4%。研究生及以上学历1名，占实有人员总数比为0.6%；

专业结构法学专业1名，占实有人员总数比为0.6%。非法学专业166名，占实有人员总数比为99.4%；

二是苏木乡镇实有人员共235名，占编制总数比为83.9%。性别结构男性共137名，占实有人员总数比为58.3%。女性98名，占实有人员总数比为41.7%；

年龄结构30岁以下共计89名，占实有人员总数比为37.9%。30-40岁88名，占实有人员总数比为37.4%。40-50岁28名，占实有人员总数比为11.9%。50岁以上30名，占实有人员总数比为12.8%；

学历构成中大专及以下学历98名，占实有人员总数比为41.7%。大学本科134名，占实有人员总数比为57%。研究生及以上学历3名，占实有人员总数比为1.3%；

专业结构法学专业42名，占实有人员总数比为17.9%。非法学专业193名，占实有人员总数比为82.1%。

三是全旗综合行政执法部门持有执法证件的执法人员数共304人，其中旗直执法部门持证人数142人，占执法人员总数的85%；苏木乡镇持证人数162人，占执法人员总数的68.9%。

（三）装备保障及信息化系统运用情况

1.装备保障。全旗综合行政执法部门共有执法车辆102辆，其中苏木乡镇执法部门13辆，旗直部门89辆；执法记录仪276台，其中苏木乡镇执法部门40台，旗直部门236台。其他执法装备方面：市场监督管理局配有对讲机34台，摄像机16台，照相机16台，录音笔10个，笔记本或平板18台，便携式打印机12台，光盘刻录机2个，计算器21个，移动存储器10个；交通运输局配有对讲机21部；执法车辆3辆；便携式摄像机2台；移动硬盘1个；应急管理局取证摄像机1台，取证照相机1台现场快速执法设备6台执法文书编制主机（移动式）4台。

2.信息化系统运用情况。我旗法治政府建设一体化平台已全面投入使用，各部门均有专人作为平台管理员，陆续在平台中录入执法案件，进行执法人员管理等，目前简易程序案件已录入33件，普通程序案件已录入321件，案件在持续录入中。有部分执法部门接入的是自己部门行业领域的监管平台进行线上管理，如：税务局、烟草局、应急局等。

（四）综合行政执法监督情况

1.行政执法监督机构情况。我旗苏木乡镇综合行政执法监督试点有青龙山镇、八仙筒2个乡镇，现有行政执法监督人员5人，均为司法所工作人员。旗直部门执法监督机构编制总数37人，实有人员28人，其中法学专业人员4人，非法学专业人员24人。旗司法局作为旗政府行政执法监督机构对全旗开展行政执法监督。

2.行政执法监督开展情况。一是开展案卷评查工作。2022年随机抽査了各行政执法单位行政处罚案卷93卷，评出优秀案卷63卷，同时也发现了执法过程中存在的一些问题，例如法律、法规依据引用不完整、自由裁量权基准应用不当、证据意识淡薄等，针对行政执法案件评査中所暴露的问题，已向各苏木乡镇政府、各行政执法部门通报评查结果，要求各执法单位做好自查自纠工作。二是三项制度落实情况。各综合行政执法部门均配备有执法记录仪，实现执法检查全过程记录，重要执法事项全过程音像录制，重大执法决定均经法制审核后作出，将执法结果在奈曼旗人民政府网站进行公示。

二、存在的主要问题

（一）旗直综合行政执法存在问题

1.执法工作力量薄弱，执法人员待遇普遍不高。由于内蒙古自治区作为全国事业单位改革的试点省份之一，单位的性质还没有确定下来，编制冻结，缺少的编制人员迟迟未能到岗，执法工作长期处于被动、滞后的状况，难以对点多面广的市场实行主动、积极、有效的监管。同时国家财政部和组织部下发相关文件，执法津贴发放仅限于行政编制和参公编制，但相关执法队伍编制性质的改革还未完成，部分事业编制的人员也在执法，却不能享受相关待遇，影响执法队伍的稳定性。

2.执法经费短缺，装备保障不到位。执法部门人员办公经费均由财政全额承担，但无执法专项经费，大多数执法部门都面临着执法装备落后、执法服装急待更新、执法车辆严重不足等实际困难。

3.执法人员素质和水平有待提高。行政执法人员专业水平和业务素质偏低，少数执法人员文化水平低，不能正常掌握和运用法律理论和基本的法律知识，不能全面了解职能职责，与现实综合行政执法工作要求不适应。

4.城市管理综合行政执法体制机制运行不畅。城市管理综合行政执法局主要是通过执法监督保证城市基础设施的正常运营、城市环境不断改善。但在实际工作中，存在一些体制机制问题。一是奈曼旗城市管理综合行政执法局名称虽为城市管理综合行政执法，但机构性质未定性，不能开展行政强制措施、行政强制执行。二是我区执法编制仍处于冻结状态，无法招录人员，随着主城区城市管理执法工作区域不断增加，奈曼旗一线执法人员面临严重不足的困境。三是执法人员的安全保障措施亟待完善，使用的执法车辆都是旗国有资产调配的闲置车辆且均临近报废年限，给执法人员安全带来隐患。四是执法主体的法律资格大部分是委托执法，机构改革后，实际执法主体与现行法规冲突。

5.奈曼旗建设工程质量安全行政执法存在监管真空问题。奈曼旗住房和城乡建设局现有编制13人，具有行政执法资格3人，无专门执法支队，在编制有限、人手不足、已承担物业、房产领域行政执法的情形下，如若取消奈曼旗建设工程质量安全技术服务中心执法主体和执法人员执法资格，全旗房屋建筑工程、市政工程、装修工程的工程质量、施工安全监督的具体执法工作将处于失管失控状态。

（二）基层综合执法存在问题

1.轻视基层综合执法工作。个别苏木乡镇对基层综合执法工作重视不够，指派综合执法局从事职责以外的工作。部分苏木乡镇将业务能力不强或年龄偏大的工作人员安排到执法岗位。新考录的事业编制人员在不同程度上被借调或者被借用至其他工作岗位，影响基层综合行政执法工作开展。

2.保障工作不到位。基层综合执法局普遍面临经费紧张问题，部分地区没有执法车辆，个别地区存在私车公用现象，执法记录仪等执法设备配备不到位，执法人员服装不统一，个别地区办公场所简陋，导致外在执法形象不规范。     

3.未建立综合调度机制。苏木乡镇执法基础相对薄弱，掣肘了集中优势作用的发挥，加之财力有限、装备不足、无技术支撑等问题，极大影响了综合执法办案的调度、指挥和组织实施，使得综合执法的集约优势得不到最大发挥。

三、工作建议

（一）关于旗直综合行政执法的建议

1.解决机构性质和待遇保障问题。尽快完成机构定性，开展空编执法人员招录工作，弥补当前执法力量严重不足的现状。提高执法人员津贴待遇，激励和强化执法人员的事业心和责任感。建立稳定的执法装备等经费保障渠道，解决执法装备严重短缺现状。

2.加大执法人员业务培训。建议行业主管部门通过多种形式、多种方法、多种途径对执法人员进行定期培训，把法治教育工作作为对执法人员培训的重要内容，要配齐配全相关法律资料，切实提高执法人员能力素质和工作水平。

3.向上级沟通对城市综合行政执法进行顶层设计。根据《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，进行顶层设计，将城市管理综合行政执法局的机构性质定性为行政机构，将相关部门执法权划转至综合执法局，由综合执法局进行城市综合执法。

4.保留部分安全生产相关的行政执法人员资格。为有序抓好各项工作落实，坚决避免出现空档、脱节和漏管，确保无缝衔接，建议保留奈曼旗建设工程质量安全技术服务中心委托执法主体资格，保留奈曼旗建设工程质量安全技术服务中心行政执法主体和行政执法人员行政执法资格。

5.开展县级综合行政执法试点。综合执法改革以来取得了一些成绩，但也存在一些问题，为彻底解决执法真空、队伍建设，捋顺综合执法体制建设，建议上级进行顶层设计，开展试点工作，旗县政府严格落实上级制定的试点方案，形成可以复制的工作经验。

（二）关于基层综合执法的建议

1.把习近平法治思想贯彻基层综合行政执法改革工作全程。基层综合行政执法改革，不仅是行政执法体制改革重要组成部分，也是提高基层治理能力有力抓手。建议建立相关机制，督促各苏木乡镇党委政府高度重视此项工作，加强苏木乡镇党委对改革工作领导，压实苏木乡镇政府第一责任人职责，党委政府要主动部署重要工作、过问重大问题、协调重点环节、督办重要任务，同时苏木乡镇党委政府要强化法治意识，要转变思维方式，养成依法办事的习惯。

2.加强基层综合行政执法保障。基层综合行政执法工作能够正常运转，必须要有足够的财力保障，建议督促落实《内蒙古自治区基层综合行政执法条例》第五条“基层综合行政执法工作所需经费和装备由旗县级人民政府财政予以保障”规定，将各苏木乡镇综合执法局经费列入财政预算，配齐执法服装、执法装备及执法车辆，保障工作正常开展。

3.建立全旗基层综合执法调度机制。乡镇综合执法局承担相关职能部门的执法职权后，需要与相关职能部门建立科学、合理的合作及执法协助机制，把责任、程序、义务等内容明确下来，确定旗级牵头部门，形成上下协调一致的工作格局。

综上，综合行政执法工作责任重大，事关人民群众福祉安康，事关法律尊严，事关政府公信力，事关基层治理体系建设，建议以问题为导向，督促各地各部门务必高度重视加以解决，下一步我局将按照职能职责全力以赴落实好各项工作任务。

 

                       奈曼旗司法局

                      2023年3月22日